— Два года тому назад Верховная Рада приняла закон «О Национальной полиции Украины». Какие итоги можно подвести за это время? Какие достижения и недостатки имеет реформа?
Курс деполитизации выбран правильно, но нужно сделать еще ряд законодательных изменений. В первую очередь, по кадрам. Глава Нацполиции ключевые кадровые вопросы до сих пор согласовывает с главой МВД. Это касается его заместителей и руководителей главных управлений Национальной полиции в областях. История об экс-главе Хатии Деканоидзе и ее заместителе Вадиме Трояне, которого она не хотела, как раз об этом. Не сложились у нее отношения и с начальником Черкасского ГУ НП Валерием Лютым. Его назначение широко обсуждалось в прошлом году.
Был принят новый закон «О Национальной полиции». Он лучше. Например, в нем более четкий порядок применения спецсредств, чем в законе о милиции или отдельном разделе, посвященном общественному контролю полиции. Но законодательство, которым руководствуется полиция, им не ограничивается. Существует огромная проблема с Кодексом об административных правонарушениях. Патрульная полиция, которая вышла на улицы украинских городов два года назад, в своей деятельности руководствуется прежде всего им, но документу более 30 лет. Изменения в Кодекс вносили, хотя не существенные. Там так прописаны процедуры, что нарушителям легко злоупотреблять своими правами. Они оттягивают процедуру рассмотрения, а через один-три месяца истекают сроки привлечения к ответственности и человек остается безнаказанным. Патрульные часто жалуются на Кодекс, понимая, что это значительно тормозит эффективность их работы.
Анатолий Матвиенко: Мир может обойтись без нас, и это основание быть к нам равнодушнымиНужно изменить Дисциплинарный устав, чтобы вывести подчиненного полицейского из-под полной зависимости руководителя. Сейчас полиция работает по Дисциплинарному уставу органов внутренних дел 2006 года. Согласно ему, если руководитель решит привлечь полицейского к ответственности, последний никаких прав не имеет. Это механизм воздействия на подчиненных активно используют полицейские руководители. ВРаде почти год находится проект нового Устава (законопроект №4670, — ред.). Однако он, в основном, косметически обновленная версия нынешнего. Хотя в проекте, наконец, закреплен четкий перечень прав полицейского, в отношении которого проводится служебное расследование.
— Насколько эффективной была аттестация?
— Она не оправдала ожиданий общества. Результат — только 7,7% уволенных бывших милиционеров. То есть из более 68 тыс. человек уволены менее пяти с половиной тысяч. Более 90% нынешних полицейских — это старые кадры. Единственное исключение — патрульная полиция. Ее набирали из новых людей по конкурсу.
Положительный момент, что новый закон о Нацполиции дает возможность использовать механизм аттестации постоянно. Например, раз в год, если руководитель хочет оценить уровень знаний и соответствие занимаемой должности подчиненного. Так же создаются аттестационные комиссии, в которые вовлекается общественность.
Также во всех регионах создали полицейские комиссии. Важно, что два из пяти членов — представители от общественности, которых утвердила соответствующий городской совет. Эти комиссии занимаются конкурсом для полицейских, которые впервые вступают в должность. Сейчас мы слышали о конкурсе на патрульных, следователей, участковых. Человек проходит все этапы как и раньше. Заключительный — собеседование с полицейской комиссией. Это реальное влияние гражданского общества на определенные кадровые вопросы в полиции. Раньше о таком можно было только мечтать.
Еще должны быть созданы дисциплинарные комиссии. Они будут рассматривать дисциплинарные проступки по жалобам граждан. К ним также может привлекаться общественность. В Европе уже давно существуют такие комиссии, как независимый механизм рассмотрения жалоб на действия полиции. Эти комиссии — не органы власти, а самоуправляющиеся организации. Например, они есть в Великобритании. Конечно, они рассматривают жалобы, если это не криминал, а дисциплинарные проступки, вроде ругательства по отношению к гражданину и тому подобное.
— Есть ли изменения в реформировании следственных и оперативных подразделений?
— С этого и следовало начинать реформу МВД. Весь негатив, который ранее ассоциировался с милицией — пытки, незаконные задержания, фальсификация доказательств, коррупция за закрытие или открытие дел, незаконное давление на бизнес — это все сосредоточено в руках следователей и оперативных подразделений. Понятно, что после аттестации там остались работать те же люди. Законодательство также не изменилось. Поэтому снова слышим о пытках, фальсификации доказательств и так далее.
Рауль Чилачава о приверженности США, аргументах против Путина и военном плане России (видео)В этом году, наконец, дошли до криминального блока. В июне ввели эксперимент по внедрению детективов, то есть объединения функции следователя и оперативника. Сейчас один собирает доказательства, а другой фиксирует и оформляет процессуальные документы. Цель объединения — чтобы один человек отвечал за весь цикл расследования.
Процесс сложный. Не все оперативники имеют высшее юридическое образование. Также неизвестно, смогут ли они эффективно справляться с нагрузкой. Сейчас у среднестатистического следователя в производстве около 400 дел. Это совершенно разные преступления — от краж телефонов, до умышленных убийств. Всюду постоянно поджимают сроки расследования, и следователь вынужден самостоятельно расставлять приоритеты. Разумеется, он в первую очередь будет расследовать убийство или телесное повреждение, а на мелкие преступления у него не хватает времени. Не секрет, что кражи телефонов и велосипедов в Украине никто не будет расследовать, если следователя дополнительно не простимулировать.
После эксперимента детективов нужно будет ввести в законодательное поле и внести ряд институциональных изменений. Например, изменить систему распределения нагрузки. Это возможно благодаря другой сложной реформе — внедрению уголовных проступков. Это часть преступлений небольшой тяжести и административных правонарушений, которые, в понимании европейцев, имеют криминальный характер. Такие правонарушения предусматривают наказание в виде административного ареста до 15 суток или исправительных работ. Уголовные проступки не подразумевают судимость. Они расследуются по упрощенной процедуре и не следователями, а новыми органами дознания. Скорее всего, это будут участковые и патрульные дознаватели. В любом случае — это сможет разгрузить следствие. В мае Верховная Рада провалила соответствующий законопроект, который висел два года. Когда будет следующий и каким он будет по качеству, не понятно.
Еще одна институциональная проблема — оценка эффективности работы следственно-оперативных подразделений. Сейчас работников оценивают по количеству раскрытых дел. Это часто приводит к наработке показателей искусственным путем. Отсюда растут ноги у сокрытия преступлений от учета, отказов заявителя от подачи заявления о совершении преступления. Такая же система оценки в прокуратуре. Прокурора оценивают по количеству направленных в суд дел. Соответственно, как прокурор, так и следователь заинтересованы, чтобы как можно быстрее и больше направлять уголовных производств в суд. Это превращается в некий процесс фильтрации. Выбирают перспективные для суда преступления, совершенные в условиях очевидности. То есть, когда понятны обстоятельства и уже есть потенциальный подозреваемый, чтобы как можно быстрее оформить документы и отправить в суд.
Таким образом, полное и всестороннее расследование превращается в конвейер по вынесения обвинительных приговоров в отношении всех, кому полиция сообщила о подозрении.
— Какой должна быть система оценивания?
— В законе «О Национальной полиции» задекларирован новый центральный показатель — уровень доверия граждан. Но порядок его оценки должен быть принят постановлением Кабмина. Вот уже два года как ее нет. Только разрабатывают. По идее, это должны быть независимые социологические службы, которые раз в год будут проводить оценку. По динамике таких показателей как ощущение безопасности, уровень удовлетворенности рассмотрением жалоб, уровень качества предоставления услуг при личном контакте с полицией и т.д., можно будет принимать конкретные управленческие решения. Кого поощрять, а кого нет.
Сейчас система оценки упирается в то, что у следователей, а также у патрульных, есть неформальные показатели по количеству протоколов по конкретным статьям. Например, по статье 130 «управление в состоянии опьянения». Если показатель недотягивает до неформально установленной нормы, начинают резать премию. Соответственно, полицейский может месяцами получать в два раза меньшую зарплату. Она полицейским насчитывается специфическим образом. Называется «денежное довольствие». Там трехступенчатая система из оклада, надбавки и премии. Получается, премию можно недодать.
Вся реформа уголовного блока должна быть комплексной. Не только полицию надо реформировать, но и прокуратуру. Как минимум, в части системы оценивания. Если полиция начнет достигать определенного прогресса, а прокуратура — нет, вся реформа сильно затормозит. Также нужно разобраться с судами. Они согласовывают 95% ходатайств о предоставлении разрешения на проведение следственных действий будь то обысков, или задержаний. При этом не оценивают риски, предыдущие доказательства. Это проблема. Для чего такой судебный контроль, если он только номинальный.
— Уровень доверия к полиции в 2015 году был 60%, сейчас — 40%.
— К патрульной полиции уровень доверия упал, потому что были завышены ожидания. Когда создавали патрульную полицию, политическое руководство государства объявило громкую реформу. Ее поддерживал президент. Пригласили представителей Грузии. По сути, это был пиар-проект «моя новая полиция».
Михаил Самусь: Любой удар по России – это помощь для УкраиныЧерез год, а тем более через два, стало понятно, что ничего не изменилось. Люди начали полицию больше видеть на улицах, но кражу велосипеда все равно никто не расследует. Антисоциальных элементов и преступлений не стало меньше. Но в этом виноваты не только патрульные. Конечно, у них есть проблемы. Законодательство устаревшее и алгоритмов действий в типичных ситуациях у них нет. Но люди не понимают где полномочия и обязанности патрульных, а где участкового, следователя. Для них вся полиция начала отождествляться с патрульной. Не видя изменений во всех рядах, люди стали меньше доверять и патрульной полиции.
Уровень доверия — не лучший показатель для оценки. Люди по-разному его определяют. Опросники сейчас строят таким образом, что ставят простой вопрос: доверяете или нет. Это неправильно. В исследованиях нужно четко прописать конкретные составляющие доверия граждан. Например, ощущение безопасности на улице или уровень удовлетворенности рассмотрением жалоб. Дальше уже можно смотреть на их динамику.
Но важным аспектом является то, что респондент должен иметь личный опыт взаимодействия с полицией. В социологических исследованиях, которые показывают 46-48% доверия, выборка не предусматривает этого. Соответственно, люди начинают судить по тому, что видели по телевизору, слышали от родственников, знакомых. Эта оценка по социологическим законам всегда колеблется в районе 50%. Ни плохо, ни хорошо. Некий абстрактный уровень доверия. Если же брать социсследования, где респонденты имели личный опыт взаимодействия с полицией, то уровень доверия около 3-4%, как это и было до Майдана.
— Сейчас в Нацполиции есть кадровые проблемы. Почему полицейские увольняются, и что отпугивает людей от работы в полиции?
— Два года назад были большие ожидания. Люди шли работать в Нацполицию не только за деньги. У них была дополнительная мотивация. Так укомплектовали патрульных. Далее произошла сильная ротация. Работа физически и психологически сложная. Оставались сильнейшие. Через год, даже они, видя, что в других блоках Нацполиции реформы не происходят и руководство не совсем по-человечески относится к подчиненным, поняли, что реальных, новых методов управления нет. Они зря тратят свой ресурс.
Сейчас только в патрульной полиции недобор около 20%. Это пятая часть. На всю страну это около двух с половиной тысяч человек.
Сейчас люди неохотно идут в патрульные. Мотивированных, готовых работать на сложной работе становится меньше. Они видят, что реформа тормозится. Даже ее плана нет. Есть определенные концепции, стратегии, которые Кабмин принял еще в 2014 году. Там были прописаны меры к концу 2015 года. Затем пришла Хатия Деканоидзе с планом под названием «100 дней качества Национальной полиции». Концепцию, даже на треть не выполнили. После Деканоидзе пришел Сергей Князев, который уже имеет свое видение, что реформируем в этом году, а что в следующем.
Об участковых инспекторах вообще забыли. Когда-то министр МВД Арсен Аваков обещал их реформировать, но все закончилось их переименованием в участковых офицеров. Они продолжают сидеть в подвалах без компьютеров. Обслуживают гигантские участки. В больших городах на одного участкового может быть две с половиной тысячи человек. По идее, он всех должен лично знать. Раз месяц обходить. Это нереально.
В поселках ситуация еще хуже. У одного участкового может быть несколько сел, которые находятся на расстоянии 60 км друг от друга. Конечно, служебного автомобиля у него нет. То есть он физически за годы своей службы во всех селах не может побывать.
— Как оцениваете уровень подготовки полицейских? Достаточно шести месяцев, чтобы из бухгалтера сделать патрульного?
— Для патрульных полицейских шести месяцев подготовки достаточно. Даже трех хватило бы при условии, что когда они выйдут на практику, станут работать с методичкам, где будут прописаны алгоритмы работы в штатных и нештатных ситуациях. Например, что делать, если останавливают машину, а водитель заблокировался или резко выскочил. Их нет. Полицейские читают закон о Нацполиции, Кодекс об административных правонарушениях, а там все прописано в общих чертах. Сложно применять конкретный жизненный случай. Поэтому они начали смотреть, как раньше действовала патрульная служба. Это привело к применению незаконных практик.
Николай Сунгуровский: Сейчас уже поздно заканчивать АТОВ случае с патрульными полицейскими, обучение в кабинетах неэффективно. Хоть год держите их в учебном центре, все равно некоторые вещи они должны изучать на практике. У них должны быть наставники, которые чуть ли не ежедневно будут разбирать события, которые произошли в течение дня перед коллективом и искать совместное самое правильное решение. Этого не хватает.
Международные партнеры вложили много ресурсов в тренинги по стрессоустойчивости, лидерству. Они нужны, но без базовых знаний, как применять законодательство на практике, этого не надо. Патрульные жалуются, что им не хватает профессиональной подготовки. Их учат общим вещам, а когда приходят с конкретным вопросом, что делать в ситуации с домашним насилием, когда человека три часа держат, а потом отпускают и он возвращается домой и все повторяется, ответов руководство не дает.
Что касается других полицейских, в плане системы подготовки ничего не изменилось.
— Новый глава Нацполиции Сергей Князев занимает должность уже около пяти месяцев. Заметен уже результат его работы?
— Прошло слишком мало времени, чтобы оценить его работу. Нет ни цифр, ни резонансных случаев, ни результатов реформы уголовного блока. Видно, что человек умеет управлять, но конкретно о чем-то говорить рано.
— Сколько еще нужно средств и времени, чтобы завершить реформу?
— В средствах не счесть. По времени — все, что необходимо для запуска процесса кардинальных изменений, можно закончить и за год. Но если будет политическая воля и поддержка со стороны руководства полиции и государства. Одновременно должны состояться и реформы в прокуратуре и судах.
Прокуратуру реформировать начали в 2015 году. Создали отдельный отдел реформ. Провели псевдоаттестацию, по результатам которой ни один новый прокурор в систему не пришел. На этом все и затормозилось. Качественных изменений не произошло. Два месяца назад начали работать органы прокурорского самоуправления. Это первое достижение за эти годы.
Для сравнения, в полиции что-то происходит. Движемся в правильном направлении, но хотелось бы быстрее достичь результата, когда смогли бы сказать, что есть новая полицию европейского образца, а не советская милиция. В ближайшие годы вряд ли это будет. Реальная цифра — до пяти лет.
Ольга Головка
