Українська громадськість з різних позицій продовжує обговорювати рішення Конституційного Суду України про визнання неконституційним закону України «Про всенародний референдум». І сам закон, і рішення вищої судової інстанції викликають як позитивні, так і негативні оцінки. Пропонуємо свій погляд на проблему і те, як можна її усунути.
Свої проблеми громадяни вирішують самі…
Референдум відомий більшості українців як потужний інструмент громадської ініціативи, як спосіб впливу громадянського суспільства на владу, вираження думки і волі народу з приводу хвилюючих його проблем країни або регіону. Так, для повсякденного життя багатьох американців референдум є досить звичним явищем. Наприклад, на референдум 6 листопада 2001 року в штаті Каліфорнія було винесено ні багато, ні мало – 31 питання.
Громадянам треба було висловити свою волю щодо права уряду штату на випуск облігацій для майбутнього кредитування ветеранів та фермерів; про використання приватних компаній для обслуговування суспільно-значимих проектів в сфері комунального господарства, архітектури та будівництва; про випуск облігацій на суму не більше 100 млн. доларів для фінансування придбання, будівництва і ремонту устаткування, що діє на сонячній енергії. Як бачимо, питання не тільки досить важливі для жителів штату, а й гострі, що зачіпають серйозні фінансові інтереси.
У штаті Мен в 2016 році пройшов референдум про введення в дію вимог до власників зброї і регулювання продажів боєприпасів.
У штатах Арізона, Колорадо, Мен і Вашингтон був проведений референдум про підвищення мінімального рівня заробітної плати, а в штаті Південна Дакота – навпаки, зверніть увагу, про зниження цього рівня.
Як цікавий і ефективний приклад референдуму можна навести референдум в Австралії в 1977 році з питання вибору варіанту національного гімну. Для вибору було запропоновано 4 варіанти.
До сих пір австралійці вважають свій гімн кращим в світі.
У Німеччині з початку 1990-х років у всіх федеральних землях були введені обов’язкові місцеві референдуми. Важливе значення в німецькій політичній дійсності референдуми мають і як інструмент «стримувань і противаг», коли з їхньою допомогою врівноважується вплив бургомістра / мера і представницького органу громади. Відкликання посадової особи громади можливе тільки в результаті місцевого референдуму.
Прикладами референдумів, що позитивно вплинули на майбутнє соціуму, можна вважати і ряд референдумів в Чилі, Бразилії, Швейцарії та Швеції.
Навіть цих невеликих прикладів, думається, цілком достатньо для того, щоб зробити висновок про важливу роль референдуму в житті демократичного суспільства. Доступність і поширеність референдумів змушує кожного громадянина думати про державу, розуміти, що від нього багато чого залежить. І чим це погано? Треба визнати, що референдуми, при всій їхній недосконалості, перетворюють людей з бидла в громадян, що вкрай важливо в умовах сучасної української дійсності.
Коротка негативна історія референдуму
На жаль, можна привести і негативні приклади, коли референдуми використовувалися для маніпулювання волею народу, встановлення тоталітарного політичного режиму і одноосібного правління нелегітимного правителя. Саме таку спробу використовувати референдум і припинив Конституційний Суд України, визнавши неконституційним закон про референдум, прийнятий за часів Януковича.
Нагадаємо деякі історичні факти використання референдумів в інтересах влади.
У 1924 році Муссоліні в результаті референдуму прийшов до влади і привів до неї фашистську партію. Як знаємо, це обернулося вже через 20 років сумними підсумками для самої Італії, які продовжують негативно впливати на італійське суспільство до наших днів.
Активно вдавався до референдумів і Адольф Гітлер: в 1934 завдяки референдуму йому вдалося стати абсолютним тоталітарним лідером Німеччини, в 1936 році – підсумками референдуму обгрунтувати захоплення Рейнської області, а в 1938 році – приєднання Австрії.
У 1994 році шляхом референдуму в Туркменістані було встановлено необмежене правління президента Ніязова, в 2016 подібний референдум був проведений в Таджикистані, в 2004 році референдум надав президентові Лукашенку можливість також обиратися необмежену кількість разів.
Чим примітний референдум в Каталонії?
1 жовтня 2017 року відбувся референдум про незалежність Каталонії. Підготовку до проведення цього плебісциту сепаратистські сили здійснювали протягом кількох років – як мінімум, з 2014 року. 29 серпня 2017 року в регіональний парламент був представлений законопроект про порядок виходу Каталонії зі складу Іспанії. 6 вересня місцевим парламентом був схвалений «Закон про референдум про самовизначення Каталонії» (примітно, що питання про конституційність цього закону не ставилося взагалі, а прийнятий він був простою більшістю).
За даними опитування, проведеного соціологічною службою SocioMetrica для інтернет-видання El Espanol, за проведення референдуму виступало 80% жителів Каталонії, але за умови, що його організація і проведення відповідатимуть Конституції та законам Іспанії. При цьому 50,1% виступало «за» незалежність, а 45,7% – «проти». Підсумки ж проведеного референдуму показали, що при явці 43,03% «за» висловилося 90,18%, «проти» – 7,83%.
Тим самим, виходить, що за незалежність (а це одне з найважливіших питань життя суспільства) реально проголосувало не більше 40% виборців.
Чи можна назвати такі результати справедливими – мабуть, риторичне питання. Показова в цьому плані і суттєва розбіжність між даними опитування і результатами підрахунку голосів. Примітно, що найпоширенішим гаслом на референдумі було – «Мадрид нас грабує!», Хоча чіткого обґрунтування його ніхто не надавав. Тим самим, ми можемо стверджувати, що референдум в Каталонії був прикладом «маніпулятивного» референдуму, спрямованого на досягнення власних цілей політично не домінуючої групи еліти. Запобігти настанню ж негативних наслідків цього референдуму змогло лише своєчасне винесення рішення Конституційного суду Іспанії та виключно правовий, хоча і жорсткий, характер подальших дій іспанської влади.
Багато в чому уявлення про референдум «романтизовані», прикрашені, як і всі, що відносяться до революції і народоправства. Насправді ж, цей інститут є «зброєю масового ураження» в політиці, здатним дійсно сприяти здійсненню волі народу і історичного розвитку країни і, в той же час, привести до влади антинародні, тоталітарні сили, легітимізувати захоплення влади диктаторськими режимами.
Звернемося до більш глибокого аналізу небезпек, які дозволяють зробити референдум інструментом політичної маніпуляції. Одночасно привернемо увагу до тих умов і обмежень, які роблять його дійсно ефективним способом вираження думки і волі народу.
У чому небезпека референдуму?
Перше. Натовп (а при референдумі, з соціально-психологічної точки зору, ми повинні говорити саме про нього) схильний до афективних, емоційних, поспішних рішень, прийнятих під впливом закликів до нього, вербального (ораторського) впливу. Чимале значення має і фактор зараження, коли прихильність до тієї чи іншої позиції, ідеї передається подібно інфекції, без належного осмислення особистістю.
Саме ця особливість референдуму і робить його привабливим для різних політичних сил популістської спрямованості.
Друге. Прийняття рішень з питань, що стосуються історичного майбутнього країни, напрямків її розвитку, не є простим і однозначним. Для обґрунтованого рішення з таких питань потрібна тривала і серйозна професійна робота, яка передбачає наявність високого рівня професійних знань і певних творчих нахилів у тих, хто цим зайнятий. Така робота передбачає розробку кількох сценаріїв розвитку подій, всебічну і об’єктивну оцінку наслідків реалізації того чи іншого їхнього варіанту.
Референдум зазвичай не передбачає такої тривалої роботи, часто він навіть не допускає вибору як такого: «так-ні» – це не стільки вибір, скільки його видимість.
Психологічно людина налаштована завжди вибрати «так», бо схвалення має підсвідомо позитивне значення, щось приємне і вселяє довіру. Цим і користуються сили, які закликають до проведення референдуму.
Третє. Суспільство будь-якої сучасної країни являє собою складну систему інтересів і світоглядів. Референдум же передбачає, що таких позицій тільки дві і залишиться тільки одна. А що робити з рештою? Вони гинуть «під копитами більшості». Але ніхто і ніколи не може гарантувати, що серед «загиблих» не опиниться найбільш ефективний і перспективний варіант вирішення проблеми. Примітно, що Конституція Швейцарії зобов’язує виносити на референдум не менше 4 конкретних варіантів вирішення проблеми, причому виборець може вибрати два з них.
Четверте. Як свідчать соціологи і політологи, практично завжди можна відзначити, що рішення референдуму призводить до подальшої поляризації суспільства і напруженості в ньому, дає політичним опонентам можливість знищувати (морально, а іноді фізично) своїх супротивників, прикриваючись «волею народу».
П’яте. Референдум передбачає не рішення будь-якої проблеми, а лише напрямки її вирішення. Як насправді буде вирішена проблема, жоден референдум відповісти не може. Яскравий приклад такого референдуму – референдум про долю СРСР. І де зараз СРСР?
Шосте. Референдум досить часто використовується певною частиною еліт не стільки в інтересах інтеграції суспільства, скільки навпаки – не тільки для руйнування єдності самого суспільства, а й для руйнування єдності держави, її територіальної цілісності. Останніми яскравими прикладами такого референдуму можна назвати референдум в Каталонії і псевдореферендум в нашому Криму. Причому, незалежно від результатів такого «волевиявлення», такі частини еліт продовжують свої деструктивні дії, зайвий раз доводячи, що їхня мета – не воля народу, а власні інтереси. І знову можна навести в приклад Каталонію.
За яких умов референдум може бути прогресивним і ефективним?
Якщо говорити про можливості позитивного впливу референдуму на життя суспільства, його потужну творчу енергію, то тут треба мати на увазі наступні моменти.
Перше. Референдум може справити позитивний вплив тільки в тому випадку, коли він готується і проводиться в правовому, конституційному полі. Справа в тому, що Конституція, сама по собі, є не просто законодавчим актом вищої юридичної сили, а безпосереднім вираженням волі народу, і навіть не волі, як одномоментного бажання або прагнення, а глибинних підстав цієї волі, її сутності.
Референдум же, як прояв саме сьогочасної, мінливої волі народу, тоді матиме позитивні наслідки, коли він буде відповідати цій сутності, тобто, Конституції.
Тут важливий ще і той момент, що порядок підготовки і проведення референдуму повинен встановлюватися самою Конституцією, а не звичайним парламентським законом. Закон же може тільки більш докладно і конкретно регулювати ті чи інші процедури і етапи. Суть рішення КСУ полягає саме в тому, що прийнятий закон про референдум порушував верховенство Конституції України.
Друге. Загальновизнаною, як в світовому політологічному співтоваристві, так і серед політиків, виступає думка про те, що на референдум не можуть бути винесені питання, що зачіпають установчі, фундаментальні основи держави і суспільства. Наприклад, питання про надбання незалежності тією чи іншою адміністративно-територіальною одиницею країни, про скасування приватної або державної власності і тому подібні.
Третє. Багато прихильників має і позиція, згідно з якою рішення референдуму не можуть бути безпосередньо здійснюваними, вони повинні здобувати юридичну силу через певний, досить тривалий проміжок часу. Наприклад, за Конституцією Швейцарії рішення федерального референдуму вступають в силу після чергових виборів Федеральної ради.
Четверте. Як серед вчених, так і політиків-практиків, визнається, що референдуми не ефективні на загальнонаціональному рівні, але доцільні і ефективні на рівні конкретних громад і територіальних одиниць, нижче загальнодержавного рівня. Найбільш послідовно такої позиції дотримуються в США, де не було жодного загальнофедерального референдуму, але загальне число референдумів в штатах перевершило вже кілька тисяч.
П’яте. У міжнародній практиці відзначається, що перспективною формою, що дозволяє в найбільшій мірі скористатися перевагами референдуму і уникнути його негативних моментів, є форма загальнонародного опитування громадської думки. Ця форма більш гнучка, ніж референдум, не призводить до поляризації суспільства і залишає достатньо широкий простір для подальших дій зацікавлених сторін і прийняття найбільш вірного рішення.
Повертаючись до України, відзначимо, що Конституційний Суд України прийняв рішення не про неконституційність референдуму як такого, а лише про неконституційність тексту раніше прийнятого закону про нього. Тим самим, перед Верховною Радою і суспільством України зараз стоїть завдання розробки та прийняття нового закону про референдум, який би відповідав букві і духу нашої Конституції, кращим зразкам світової практики і наукової думки.
Катерина Одарченко, політтехнолог, засновник SIC Group Ukraine, спеціально для «Політеки»
