Украинская общественность с разных позиций продолжает обсуждать решение Конституционного Суда Украины о признании неконституционным закона Украины «Про всенародный референдум». И сам закон, и решение высшей судебной инстанции вызывают как положительные, так и негативные оценки. Предлагаем свой взгляд на проблему и то, как можно ее устранить.
Свои проблемы граждане решают сами…
Референдум известен большинству украинцев как мощный инструмент общественной инициативы, как способ воздействия гражданского общества на власть, выражения мнения и воли народа по волнующим его проблемам страны или региона. Так, для повседневной жизни многих американцев референдум является достаточно обыденным явлением. Например, на референдум 6 ноября 2001 года в штате Калифорния было вынесено ни много, ни мало – 31 вопрос.
Гражданам предстояло выразить свою волю о праве правительства штата на выпуск облигаций для будущего кредитования ветеранов и фермеров; об использовании частных компаний для обслуживания общественно-значимых проектов в сфере коммунального хозяйства, архитектуры и строительства; о выпуске облигаций на сумму не более 100 млн. долларов для финансирования приобретения, строительства и ремонта оборудования, действующего на солнечной энергии. Как видим, вопросы не только достаточно важные для жителей штата, но и острые, затрагивающие серьезные финансовые интересы.
В штате Мэн в 2016 году прошел референдум о введении в действие требований к владельцам оружия и регулировании продаж боеприпасов.
В штатах Аризона, Колорадо, Мэн и Вашингтон был проведен референдум о повышении минимального уровня заработной платы, а в штате Южная Дакота — обратно, обратите внимание, о снижении этого уровня.
В качестве интересного и эффективного примера референдума можно привести референдум в Австралии в 1977 году по вопросу выбора варианта национального гимна. Для выбора было предложено 4 варианта.
До сих пор австралийцы считают свой гимн лучшим в мире.
В Германии с начала 1990-х годов во всех федеральных землях были введены обязательные местные референдумы. Важное значение в немецкой политической действительности референдумы имеют и как инструмент «сдержек и противовесов», когда с их помощью уравновешивается влияние бургомистра/мэра и представительного органа общины. Отзыв должностного лица общины возможен лишь только в результате местного референдума.
Примерами референдумов, оказавших позитивное воздействие на будущее социума, можно считать и ряд референдумов в Чили, Бразилии, Швейцарии и Швеции.
Даже этих небольших примеров, думается, вполне достаточно для того, чтобы сделать вывод о важной роли референдума в жизни демократического общества. Доступность и распространенность референдумов заставляет каждого гражданина думать о государстве, понимать, что от него многое зависит. И чем это плохо? Надо признать, что референдумы, при всем их несовершенстве, превращают людей из быдла в граждан, что крайне важно в условиях современной украинской действительности.
Краткая негативная история референдума
К сожалению, можно привести и негативные примеры, когда референдумы использовались для манипулирования волей народа, установления тоталитарного политического режима и единоличного правления нелегитимного правителя. Именно такую попытку использовать референдум и пресек Конституционный Суд Украины, признав неконституционным закон о референдуме, принятый во времена Януковича.
Напомним некоторые исторические факты использования референдумов в интересах властей.
В 1924 году Муссолини в результате референдума пришел к власти и привел к ней фашистскую партию. Как знаем, это обернулось уже через 20 лет печальными итогами для самой Италии, которые продолжают негативно влиять на итальянское общество до наших дней.
Активно прибегал к референдумам и Адольф Гитлер: в 1934 благодаря референдуму ему удалось стать абсолютным тоталитарным лидером Германии, в 1936 году – итогами референдума обосновать захват Рейнской области, а в 1938 году – присоединение Австрии.
В 1994 году путем референдума в Туркменистане было установлено неограниченное правление президента Ниязова, в 2016 подобный референдум был проведен в Таджикистане, в 2004 году референдум предоставил президенту Лукашенко возможность также избираться неограниченное количество раз.
Чем примечателен референдум в Каталонии?
1 октября 2017 года прошел референдум о независимости Каталонии. Подготовку к проведению этого плебисцита сепаратистские силы осуществляли на протяжении нескольких лет – как минимум, с 2014 года. 29 августа 2017 года в региональный парламент был представлен законопроект о порядке выхода Каталонии из состава Испании. 6 сентября местным парламентом был одобрен «Закон о референдуме о самоопределении Каталонии» (примечательно, что вопрос о конституционности этого закона не ставился вообще, а принят он был простым большинством).
По данным опроса, проведенного социологической службой SocioMetrica для интернет-издания El Espanol, за проведение референдума выступало 80% жителей Каталонии, но при условии, что его организация и проведение будут соответствовать Конституции и законам Испании. При этом 50,1% выступало «за» независимость, а 45,7% — «против». Итоги же проведенного референдума показали, что при явке 43,03% «за» высказалось 90,18%, «против» — 7,83%.
Тем самым, получается, что за независимость (а это один из важнейших вопросов жизни общества) реально проголосовало не более 40% избирателей.
Можно ли назвать такие результаты справедливыми – пожалуй, риторический вопрос. Показательно в этом плане и существенное расхождение между данными опроса и результатами подсчета голосов. Примечательно, что самым распространенным лозунгом на референдуме был – «Мадрид нас грабит!», хотя четкого обоснования его никто не предоставлял. Тем самым, мы можем утверждать, что референдум в Каталонии был примером «манипулятивного» референдума, направленного на достижение собственных целей политически не доминирующей группы элиты. Предотвратить наступление же негативных последствий этого референдума смогло лишь своевременное вынесение решения Конституционного суда Испании и исключительно правовой, хотя и жесткий, характер дальнейших действий испанских властей.
Во многом представления о референдуме «романтизированы», приукрашены, как и все, что относится к революции и народоправству. На самом же деле, этот институт является «оружием массового поражения» в политике, способным действительно содействовать осуществлению воли народа и историческому развитию страны и, в то же время, привести к власти антинародные, тоталитарные силы, легитимировать захват власти диктаторскими режимами.
Обратимся к более глубокому анализу опасностей, которые позволяют сделать референдум инструментом политической манипуляции. Одновременно привлечем внимание к тем условиям и ограничениям, которые делают его действительно эффективным способом выражения мнения и воли народа.
В чем опасность референдума?
Первое. Толпа (а при референдуме, с социально-психологической точки зрения, мы должны говорить именно о ней) склонна к аффективным, эмоциональным, скоропалительным решениям, принимаемым под влиянием призывов к ней, вербального (ораторского) воздействия. Немалое значение имеет и фактор заражения, когда приверженность той или иной позиции, идее передается подобно инфекции, без надлежащего осмысления личностью.
Именно эта особенность референдума и делает его привлекательным для различных политических сил популистской направленности.
Второе. Принятие решений по вопросам, касающихся исторического будущего страны, направлений ее развития, не является простым и однозначным. Для обоснованного решения по таким вопросам требуется длительная и серьезная профессиональная работа, предполагающая наличие высочайшего уровня профессиональных знаний и определенного творчества у тех, кто этим занят. Такая работа предполагает разработку нескольких сценариев развития событий, всестороннюю и объективную оценку последствий реализации того или иного их варианта.
Референдум обычно не предполагает такой длительной работы, часто он даже не предполагает выбора как такового: «да-нет» — это не столько выбор, сколько его видимость.
Психологически человек настроен всегда выбрать «да», как имеющее подсознательно позитивное значение, что-то приятное и внушающее доверие. Этим и пользуются силы, призывающие к проведению референдума.
Третье. Общество любой современной страны представляет собой сложнейшую систему интересов и мировоззрений. Референдум же предполагает, что таких позиций только две и останется только одна. А что делать с остальными? Они погибают «под копытами большинства». Но никто и никогда не может гарантировать, что среди «погибших» не окажется самый эффективный и перспективный вариант решения проблемы. Примечательно, что Конституция Швейцарии обязывает выносить на референдум не менее 4 конкретных вариантов решения проблемы, причем избиратель может выбрать два из них.
Четвертое. Как свидетельствуют социологи и политологи, практически всегда можно отметить, что решение референдума приводит к дальнейшей поляризации общества и напряженности в нем, даст политическим оппонентам возможность уничтожать (морально, а иногда физически) своих противников, прикрываясь «волей народа».
Пятое. Референдум предполагает не решение какой-либо проблемы, а лишь только направления ее решения. Как на самом деле будет решена проблема, ни один референдум ответить не может. Яркий пример такого референдума – референдум о судьбе СССР. И где сейчас СССР?
Шестое. Референдум достаточно часто используется определенной частью элит не столько в интересах интеграции общества, сколько обратно — не только для разрушения единства самого общества, но и для разрушения единства государства, его территориальной целостности. Последними яркими примерами такого референдума можно назвать референдум в Каталонии и псевдореферендум в нашем Крыму. Причем, независимо от результатов такого «волеизъявления», такие части элит продолжают свои деструктивные действия, лишний раз доказывая, что их цель — не воля народа, а собственные интересы. И снова можно привести в пример Каталонию.
При каких условиях референдум может быть прогрессивным и эффективным?
Если говорить о возможностях позитивного влияния референдума на жизнь общества, его мощной созидательной энергии, то здесь надо иметь в виду следующие моменты.
Первое. Референдум может оказать положительное воздействие только в том случае, когда он подготавливается и проводится в правовом, конституционном поле. Дело в том, что Конституция, сама по себе, является не просто законодательным актом высшей юридической силы, а непосредственным выражением воли народа, и даже не воли, как сиюминутного желания или стремления, а глубинных оснований этой воли, ее сущности.
Референдум же, как проявление именно сиюминутной, изменчивой воли народа, тогда будет иметь позитивные последствия, когда он будет соответствовать этой сущности, то есть, Конституции.
Здесь важен еще и тот момент, что порядок подготовки и проведения референдума должен устанавливаться самой Конституцией, а не обычным парламентским законом. Закон же может только более подробно и конкретно регулировать те или иные процедуры и этапы. Суть решения КСУ состоит именно в том, что принятый закон о референдуме нарушал верховенство Конституции Украины.
Второе. Общепризнанным, как в мировом политологическом сообществе, так и среди политиков, выступает мнение о том, что на референдум не могут быть вынесены вопросы, затрагивающие учредительные, конституирующие основы государства и общества. Например, вопрос о приобретении независимости той или иной административно-территориальной единицей страны, об отмене частной или государственной собственности и тому подобные.
Третье. Много сторонников имеет и позиция, согласно которой решения референдума не могут быть непосредственно осуществляемыми, они должны приобретать юридическую силу через определенный, достаточно длительный промежуток времени. Например, по Конституции Швейцарии решения федерального референдума вступают в силу после очередных выборов Федерального совета.
Четвертое. Как среди ученых, так и политиков-практиков, признается, что референдумы не эффективны на общенациональном уровне, но целесообразны и эффективны на уровне конкретных общин и территориальных единиц, ниже общегосударственного уровня. Наиболее последовательно такой позиции придерживаются в США, где не было ни одного общефедерального референдума, но общее число референдумов в штатах превзошло уже несколько тысяч.
Пятое. В международной практике отмечается, что перспективной формой, позволяющей в наибольшей мере воспользоваться достоинствами референдума и избежать его отрицательных моментов, является форма общенародного опроса общественного мнения. Эта форма более гибкая, чем референдум, не приводит к поляризации общества и оставляет достаточно широкий простор для дальнейших действий заинтересованных сторон и принятия наиболее верного решения.
Возвращаясь к Украине, отметим, что Конституционный Суд Украины принял решение не о неконституционности референдума как такового, а лишь о неконституционности текста ранее принятого закона о нем. Тем самым, перед Верховной Радой и обществом Украины сейчас стоит задача разработки и принятия нового закона о референдуме, который бы соответствовал букве и духу нашей Конституции, лучшим образцам мировой практики и научной мысли.
Екатерина Одарченко, основатель SIC Group Ukraine, политтехнолог, специально для «Политеки»
