Изменение Конституции: окончательное закрепление внешнеполитических стремлений или очередная политтехнология?
В марте 2018 президент Украины Пётр Порошенко начал озвучивать новый тезис: о необходимости внесения изменений в основной закон страны. Казалось бы, что тут удивительного? Практически каждая власть так или иначе меняла Конституцию под себя, народ уже привык к подобному поведению. Однако на этот раз ситуация несколько иная: впервые в главном документе государства официально хотят закрепить основы внешнеполитического движения страны и, как выразился президент, «стратегическую цель развития Украины» – вступление в НАТО и Европейский Союз.
По мнению Порошенко, подобное решение позволит окончательно «зацементировать» курс государства на европейскую и евроатлантическую интеграцию, а также станет «императивом» для всех последующих правительств на многие годы вперёд, удерживая их от соблазна изменить вектор движения страны. Зачем необходимо это решение, нужно ли оно в принципе и есть ли у него какие-либо мировые аналоги? Попробуем ответить на эти вопросы, начиная с последнего.
Какие ещё страны закрепляли в конституции желание вступить в НАТО и в ЕС
Судя по всему, Украина станет первым в истории государством, которое официально закрепит в преамбуле к основному закону страны намерение присоединиться к НАТО и ЕС. Пока что аналогичные действия, но исключительно в контексте вступления в Европейский Союз, намерены предпринять только в соседней Молдове. Там группа из 36 депутатов парламента выступила с предложением официальной фиксации в конституции страны намерения стать членом Евросоюза. Данная инициатива уже была одобрена Конституционным судом республики. Напомним, что осенью 2018 года в стране должны пройти парламентские выборы, так что такое решение во многом направлено именно на внутреннего избирателя.
Главный аргумент у молдавских парламентариев следующий: силы внутри страны неоднородны и не монолитны, всегда есть риск резкого изменения внешнеполитического курса (к тому же президент Молдовы Игорь Додон является, скорее, евроскептиком, и однозначно более ориентирован на углубление сотрудничества с Российской Федерацией). С целью недопущения переориентации государства с европейского вектора развития на какой-нибудь другой предлагается закрепить в конституции намерение вступить в ЕС. При этом о членстве в Североатлантическом альянсе речи не идёт, так как Молдова – нейтральное государство.
Интересен в данном контексте пример Латвии, которая стала членом НАТО в 2003 году. К программе «Партнёрство ради мира» (напомним, благодаря этой программе в состав Альянса вошли 13 стран) государство присоединилось одним из первых на постсоветском пространстве – в 1994 году. Год спустя парламент республики принял документ под названием «Основные направления внешней политики Латвии до 2005 года». Согласно данному закону, получение членства в Европейском Союзе и НАТО являлось приоритетным для латвийской внешнеполитической деятельности. При этом в конституцию Латвии никакие изменения не вносились. После вступления государства в НАТО документ «Об основных направлениях внешней политики Латвии до 2005 года» был упразднён.
Подобные действия предпринимались и такими государствами, как Испания, Словакия, Грузия и Венгрия. Все эти страны в разные периоды своей истории утверждали те или иные документы и/или законы, которые декларировали вступление в Североатлантический альянс как приоритетную цель внешней политики. Однако ещё никто не менял ради этого конституцию.
Украина – НАТО и ЕС: перспективы и препятствия
Инициатива главы украинского государства касаемо внесения изменений в преамбулу основного закона страны не является особо неожиданной. Риторика президента Украины все последние годы носила и носит ярко выраженный проевропейский и проевроатлантический окрас.
Однако подобные тезисы, касающиеся членства в НАТО и ЕС, не являются ни достаточным, ни даже хоть сколько-нибудь необходимым требованием для вступления в Североатлантический альянс и Европейский Союз.
Главное условие для членства государства в двух этих объединениях – согласие всех стран-членов на расширение. Если такой консенсус есть, начинается подготовка ко вступлению, обсуждаются конкретные механизмы, пишется программа действий. Это называется ПДЧ – план действий по членству. Он является основным документом, согласно которому происходит вступление страны в Североатлантический альянс либо ЕС. Государство-претендент на вхождение в состав НАТО или Евросоюза может проводить референдумы, менять собственное законодательство или даже конституцию, но принципиальным образом это ни на что не повлияет.
Именно поэтому сегодня не имеет особого смысла рассуждать о перспективах членства Украины: пока что их попросту нет.
Вспомним 2008 год. Тогда во время саммита НАТО в Бухаресте Украина, четыре года предпринимавшая усилия по получению ПДЧ, так и осталась ни с чем. Во многом это произошло благодаря действиям российской стороны, которая была радикально против расширения НАТО за счёт Украины. 10 лет назад Запад, решив не идти на обострение отношений с РФ, пошёл ей навстречу. Сегодня ситуация для Украины ещё более мрачная. Есть как минимум три причины, почему ни НАТО, ни ЕС пока что не рассматривают украинское государство в качестве потенциального члена:
1. Отсутствие желания произвести «геополитический взрыв», которым неизбежно станет принятие Украины в состав любого из этих объединений; неготовность на столь резкое обострение отношений с Российской Федерацией;
2. Дефицит конкретных выгод, которые получит НАТО и/или ЕС после вступления Украины;
3. Несоответствие Украины стандартам НАТО и ЕС.
Кроме того, на данный момент полностью отсутствует консенсус между членами двух этих организаций по вопросу вступления Украины, что является принципиально важным фактором «против» украинского государства в составе НАТО и ЕС.
Именно в силу этих пунктов никакой конкретики касаемо членства украинского государства в Североатлантическом альянсе и Европейском Союзе пока что ожидать не приходится, а представители обоих объединений стремятся максимально избегать громких обещаний и заверений.
Однако президент страны исполнен оптимизма. В 2017 году он заявил, что в Украине обязательно будут проведены референдумы о вступлении в НАТО и ЕС. Само собой, никакого реального влияния на положение дел эти плебисциты иметь не будут, они являются политической технологией и способом легитимации внешнеполитического курса. При этом по вопросу вступления в Североатлантический альянс необходимого большинства голосов пока что нет: по данным социологической группы «Рейтинг», на текущий момент за присоединение к НАТО выступают только 43% граждан. Однако эта цифра растёт с каждым годом. Для сравнения, год назад лишь 37% населения одобряли вступление в Альянс, в 2013 результат был и того меньше: по информации центра Разумкова и фонда «Демократические инициативы», пять лет назад лишь 15% украинцев поддерживали идеи евроатлантической интеграции.
Несколько иначе обстоит ситуация по вопросу вступления в ЕС. По данным КМИСа, в данный момент 56% жителей страны поддерживают европейскую интеграцию. В сравнении с 2017, ситуация особо не изменилась. А вот пять лет назад только 42% украинцев желали присоединиться к Евросоюзу.
О чём это говорит? Из года в год цифры соцопросов показывают стабильный рост популярности идей европейской и евроатлантической интеграции. При этом порядка трети граждан страны являются решительными противниками ЕС и НАТО, предпочитая нейтральный статус. Велик также процент неопределившихся, которые вообще не понимают, в каком направлении нужно двигаться государству (больше всего таких на востоке Украины). Исходя из этих данных, можно утверждать, что украинцы по прежнему разделены по вопросам вступления/не вступления в Североатлантический альянс и Европейский Союз.
Зачем Порошенко хочет изменить Конституцию?
Президент Украины и его команда наверняка понимают и осознают всю ситуацию, реальные перспективы (то есть их практически полное отсутствие), а также не менее реальные препятствия для членства Украины в НАТО и ЕС. Зачем же тогда продолжается педалирование данного тезиса, вплоть до внесения изменений в основной закон страны? Потому что у Порошенко просто нет другого выхода.
Европейская и евроатлантическая интеграция стали главным козырем программы украинского лидера за всё время правления. Вспомнить хотя бы либерализацию визового режима: прогрессом по этому вопросу и, наконец, началом работы безвиза год назад президент гордится до сих пор и упоминает об этом практически в каждом своём выступлении.
Учитывая тот факт, что политика Порошенко на внутренней арене не пользуется одобрением у большинства населения, у него остаётся один выход: сосредоточить внимание электората на внешнеполитических успехах.
При этом невозможно строить избирательную кампанию на каких-то абстрактных обещаниях движения куда-либо. Нужны конкретные, реальные подтверждения. Идеальным было бы получение плана действий по членству, однако в ближайшей перспективе на это рассчитывать не приходится. Следовательно, нужно подменить ПДЧ чем-нибудь похожим, и закрепление в Конституции желания вступить в НАТО и ЕС, по мнению Порошенко и его команды, является замечательным «заменителем» реальных перспектив членства.
Открытым остаётся вопрос о целесообразности и адекватности такого действия. Во-первых, Конституция, в теории, пишется «на века», подобно конституции США. Как можно фиксировать в ней намерение вступить в какой-либо военно-политический блок и/или союз, учитывая временность любых подобных объединений? Во-вторых, допустим, Украина добилась своей цели и стала членом НАТО и ЕС. Что делать в таком случае? Вновь менять основной закон? Ответов на эти вопросы нет и быть не может. Кроме того, в данном случае свою роль играет и желание украинского народа жить хорошо «как в ЕС» и быть в безопасности «как в НАТО».
Поскольку ни того, ни другого Украина как государство сегодня обеспечить не может, власть пытается набрать очки, заменяя комплексную и последовательную внутреннюю политику внешнеполитическим популизмом.
По сути, изменение Конституции – не более чем очередная политическая технология.
Скорее всего, решение о внесении корректировок в основной закон страны парламент торжественно примет незадолго до выборов. Примерно тогда же Порошенко объявит о подготовке референдумов по вопросам вступления в НАТО и ЕС. Всё это будет представлено как очередная внешнеполитическая победа, призванная подать мощный сигнал европейским и американским партнёрам об окончательном выборе Украиной своего будущего. Глава Конституционного суда Шевчук уже поддержал президентскую инициативу. При этом в самом парламенте и в профильных комитетах наверняка найдутся критики изменения основного закона страны, а также те, кто начнёт его оспаривать, в результате чего процесс затянется на неопределённый срок. Впрочем, главное здесь – громкость и эффектность подобного решения, направленные на потенциальных избирателей, а никак не его эффективность.
Нужно ли переписывать основной закон из-за желания вступить в НАТО и ЕС
Один из главных постулатов президента и его команды в пользу изменений Конституции – якобы сильный и уверенный сигнал, который получат западные партнёры от украинского государства касаемо его внешнеполитических устремлений. Да, в определённом смысле это аргумент, однако слабый и неубедительный.
В чём заключается основная проблема отсутствия конкретики в вопросе вступления Украины в НАТО и ЕС, помимо трёх перечисленных выше пунктов? В том, что украинское государство – непоследовательный и ненадёжный партнёр.
За все годы своей независимости страна так и не выработала чёткой, однозначной, стабильной внешнеполитической доктрины, как это уже давно сделали большинство её экс-соседей по социалистическому лагерю.
От президента к президенту, от кризиса к кризису, от одной власти к другой – Украина постоянно мечется между полюсами, то увеличивая уровень сотрудничества с Западом, то дрейфуя в сторону России.
Основной закон государства также не единожды менялся в зависимости от внутриполитической конъюнктуры, так что западные партнёры в курсе, насколько гибким он может быть и как легко его переписать (для сравнения, конституция США за всё время существования не менялась ни разу, в неё лишь внесли 27 поправок). Исходя из этого, закрепление в Конституции стремления стать членом НАТО и ЕС является чистой воды предвыборным популизмом и не более того. Это наверняка осознают и внутри Альянса, и внутри Евросоюза.
Алёна Гетьманчук, директор центра «Новая Европа», сразу после получения Украиной статуса «страны-аспиранта» (некорректность перевода; на самом деле на официальном сайте Альянса просто зафиксировали желание украинского государства стать его членом) написала в своём блоге, что для успешного проведения Комиссии Украина-НАТО (возможно, публичное заявление о намерениях изменить Конституцию требуется в том числе и для этой цели), которая должна состояться в первой половине июля в Брюсселе, представители Альянса называют три условия:
1. Необходимость принять закон «Об основах национальной безопасности», при этом сохранив те положения, которые требует НАТО. По состоянию на сегодня этот закон уже принят;
2. Важность разработки концепции о реформировании СБУ (первоочерёдное требование). Эта работа уже идёт, однако конкретных результатов ещё нет;
3. Стремление как можно скорее уладить взаимоотношения с Венгрией в контексте языкового вопроса на Закарпатье (есть определённые сподвижки, но до окончательного решения проблемы пока далеко).
Как мы видим, на данный момент полностью выполнено только 1 из 3 условий.
Есть ещё один аргумент, который часто приводят в качестве обоснования, почему Украина не может стать членом НАТО. Это нерешённые территориальные вопросы по Крыму и Донбассу. Якобы государству с подобными проблемами вход в Альянс закрыт. В пример, помимо Украины, часто приводят Грузию с её Абхазией и Южной Осетией.
На самом деле, это не более чем пропагандистский миф, ведь если мы откроем текст Североатлантического договора, то мы нигде не увидим и намёка на то, что страна не может стать членом Альянса, имея неразрешённый территориальный спор.
А вот в обобощённом тексте ПДЧ действительно говорится, что от государств-претендентов на вступление в НАТО «ожидается урегулирование межэтнических споров или внешних территориальных споров, включая ирредентисткие притязания или внутренние юрисдикционные разногласия, мирными средствами в соответствии с принципами ОБСЕ и поддержанием отношений добрососедства». Ожидается, но никак не требуется беспрекословно. Это лишь пожелание, а вовсе не прямое обязательство.
Кроме того, ПДЧ разрабатывается каждый раз под конкретную страну, многие вопросы, в том числе и территориального характера, обсуждаются индивидуально. Турция имеет территориальный спор с Грецией по вопросам Северного Кипра, Дания и Канада никак не поделят остров Ганса, Эстония и Латвия на момент присоединения к Альянсу не имели чёткой демаркационной линии с Россией, а Польша до сих пор не смирилась с передачей Виленского края Литве. При этом все вышеперечисленные государства являются сегодня членами НАТО, что делает вопрос вступления туда исключительно политическим.
Резюмируя: в Североатлантический альянс принимают тогда, когда ему это выгодно.
Для того, чтобы пройти наконец тот путь, который успешно преодолели практически все бывшие соседи Украины по СССР и социалистическому блоку, начиная от государств Балтии и заканчивая Польшей и Венгрией, стране нужны последовательность, реформы, чёткая политическая воля и готовность работать на результат. Только так Украина покажет НАТО и ЕС, что она – надёжный, уверенный и целеустремлённый партнёр, на которого можно положиться, а не «флюгер», который вертится от одного геополитического полюса к другому в зависимости от внутренней конъюнктуры.
Европейским и евроатлантическим структурам не нужны изменения в Конституции, громкие заявления, эффектные жесты и патетические высказывания. Им нужны конкретные реформы, конкретные успехи и конкретные стандарты. Ничего из этого пока что Украина продемонстрировать не готова.
Никита Трачук, политолог
