О том, что Верховная Рада нуждается в реформировании, говорят давно. Изменение принципов работы украинского парламента стало одним из главных обещаний его нынешнего спикера. Реформа должна повысить качество работы ВРУ и, как результат, увеличить доверие граждан к главному законодательному органу страны. Улучшать действительно есть что. Согласно социологическому исследованию института Горшенина, которое проходило с 8 по 17 февраля 2016 года, Верховной Раде доверяют 8,5% и не доверяют 87,6% граждан. Ранее свои данные обнародовали в Фонде «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива – меньше, чем парламенту, украинцы доверяют лишь прокуратуре, судам и российским СМИ.
Для реформы Верховной Рады украинская сторона пригласила своих европейских коллег. Еще в начале июля Владимир Гройсман и Мартин Шульц, президент Европарламента, подписали Меморандум о взаимопонимании между Верховной Радой Украины и Европейским парламентом об общих рамках парламентской поддержки и повышения институциональной состоятельности. По условиям договора была создана миссия по оценке потребностей ВРУ во главе с бывшим главой Европарламента Пэтом Коксом. По словам Кокса, это первый случай в истории Европарламента, когда была оказана подобная помощь национальному законодательному органу. Результатом работы Миссии стал план по реформированию ВРУ, представленный на Украинской неделе в Брюсселе.
Ожидание
Украина-2019: прекраснодушные против равнодушных
План реформы Верховной Рады – это почти сто страниц текста о проблемах украинского парламента и путях их решения. В целом 52 рекомендации о том, как улучшить работу ВРУ. Документ комплексный и касается всех сфер деятельности парламента. Начиная от технической работы аппарата и заканчивая кодексом поведения народных депутатов. Рекомендации должны исправить такие изъяны в работе Верховной Рады, как большое количество некачественных законопроектов, недостаток коммуникации с Кабмином, неэтичное поведение народных депутатов («кнопкодавство», прогулы, драки) и т. п.
За год работы Верховной Рады VIII созыва из почти 2000 законопроектов, поданных народными депутатами, законами стали лишь 140, то есть 7%. При этом общее количество одних только проектов законов по состоянию на начало марта уже составляет почти 3,5 тысячи, что является национальным рекордом. Чтобы решить проблему законодательного спама, европарламентарии предлагают отбирать в начале каждой сессии 20 самых важных депутатских законопроектов и лишь после того, как один из них будет проголосован, приступать к рассмотрению остальных. Это, согласно документу, поможет сократить число законопроектов, поданных отдельно взятыми депутатами.
Большое количество проектов законов также ведет к тому, что депутаты попросту не успевают ознакомиться с их содержанием. Для решения этой проблемы предлагается заменить отдельную неделю работы в комитетах ВРУ на смешанную неделю пленарно-комитетской работы. Инновация как раз кстати, если принять во внимание, что депутаты не особо горят желанием работать, даже с учетом нынешнего положения Украины. Общее количество дней пленарных заседаний ВРУ VIII созыва не намного выше их «попередников» (89 против 79 за год работы). К слову, первое заседание парламента в марте 2016 года состоится лишь 15 числа, а до этого депутаты как раз будут заниматься работой в комитетах и с избирателями.
Еще одна проблема касается коммуникации Верховной Рады с Кабинетом министров Украины, а вернее, ее отсутствия. Народные депутаты неоднократно жаловались на то, что министры не хотят отчитываться перед парламентом и к тому же подают некачественные законопроекты. В связи с этим Владимир Гройсман даже заявил, что теперь докладывать правительственные законопроекты будут лично министры, а не их замы. План реформирования ВРУ предусматривает, что связной цепочкой между парламентом и Кабмином станут комитеты Верховной Рады. Как раз планируется уменьшить их число до количества министерств (с 27 до 17) и усилить координацию их работы. Для этого перед регистрацией правительственного законопроекта комитеты будут получать от профильного министерства «белую книгу», в которой будет указано, для чего нужен проект закона и как его реализовать.
«План Маршалла» для Украины или «деньги в обмен на мир»
Уже типичной проблемой для ВРУ является неэтичное поведение депутатов (драки, прогулы, «кнопкодавство»). Согласно документу, заниматься воспитанием депутатов будет лично спикер. Он получит право отстранять от работы в сессии нардепов, замеченных в насилии и угрожающих срыву работы Верховной Рады. Также рекомендуется ввести должность парламентских приставов, рассмотреть возможность наложения на депутатов финансовых санкций и принять Кодекс поведения народного депутата. Правда, уже сейчас на пути этих нововведений может стать депутатская неприкосновенность, которую пока никто не отменял.
Не обошлось в документе и без подводных камней. Речь о рекомендации, касающейся изменения принципов голосования парламента. Планируется принимать обычные законы большинством не от конституционного состава ВРУ, как сейчас, а от установленного минимального кворума. К примеру, если будет определено, что кворум 300 депутатов, то для принятия закона будет достаточно 151 голос. В то же время для принятия особо важных законов, перечень которых будет установлен самой Верховной Радой, понадобится абсолютное большинство голосов. Какие законы войдут в список особо важных, непонятно. Эта норма не только нарушает Конституцию Украины (ст. 91), но и может привести к тому, что таким образом будут проголосованы наиболее противоречивые законы, а легитимность их принятия будет на предельно низком уровне.
Реальность
Несмотря на разнообразие рекомендаций, существует риск, что запланированные изменения не смогут качественно изменить работу украинского парламента. И дело даже не в том, что депутаты за них не проголосуют. Скорее наоборот. За них проголосуют, зная, что статус-кво ничего не грозит.
При проведении реформы Верховной Рады Украина рискует оказаться перед одной из главных дилемм демократии, а именно могут ли эффективно работать демократические процедуры, не имея под собой ценностной основы. Иными словами, достаточно ли просто принять какие-нибудь изменения без готовности к их выполнению со стороны тех, кого они касаются. Исторический опыт показывает, что нет. То, как президентская республика функционирует в США, отличается от того, как она работает в Мексике, куда ее в свое время скопировали. То, что депутаты парламентов Великобритании, Австрии и Португалии могут принимать обычные законы большинством от кворума и делать это честно и качественно, не значит, что то же самое могут делать их украинские коллеги. Вполне может получиться обратный эффект.
Закон о партийной диктатуре: «хотелки» Порошенко или все-таки консенсус
Важно понимать, что Верховная Рада работает так, как она работает, не из-за плохого регламента. Конечно, в нем есть свои провалы, например, размытое представление о формировании коалиции, отсутствие прав оппозиции и т. п. Но даже с таким регламентом парламент может и должен работать качественнее. Главная проблема в том, что депутаты сознательно игнорируют нормы регламента для достижения отдельных политических целей. Иногда на регламент закрывают глаза для продвижения конкретного документа. К примеру, принятого 16 февраля закона о «партийной диктатуре» (законопроект №3700). Если следовать регламенту (ст. 107), то депутаты не смогли бы принять закон уже 16 февраля, а им пришлось ждать еще несколько месяцев для его повторного голосования. Иногда депутаты нарушают регламент, оправдываясь, что законы очень нужны для спасения страны. Здесь доминирует принцип, что цель оправдывает средства. Цели бывают разные: безвизовый режим с ЕС, новый транш от МВФ, деньги на армию и т. п. Показательно здесь то, как свое «кнопкодавство» объяснила депутатка Татьяна Черновол: «Я вот вчера «кнопкодавила» закон об электромобилях. Почему? Потому что я была очень заинтересована, чтобы он прошел, потому что считаю, что это в интересах государства».
Чтобы обеспечить реализацию новых правил работы ВРУ, нужно изменить отношение депутатов к регламенту. Проще говоря, сделать так, чтобы депутатам было невыгодно нарушать установленные правила. К примеру, обязать по новой принимать закон, если будет выявлено, что он был рассмотрен с нарушением регламента. Подобной проверкой законопроектов может заняться регламентный комитет Верховной Рады. Его негативный вывод должен стать основанием для президента вернуть законопроект в парламент для повторного прохождения всех процедур. Это притормозит парламентский конвейер, но заставит депутатов дважды подумать перед тем, как нарушить правила. Возможны и другие варианты, но главное — не допустить, чтобы реформа Верховной Рады свелась к тому, что демократические процедуры есть, а результата нет.
