Бюро финансовых расследований Украины: все за и против

По поручению президента Зеленского до 1 декабря 2019 года Верховная рада Украины должна принять закон о Бюро финансовых расследований

Соответствующий законопроект, зарегистрированный 30 августа под номером 1208, был неоднозначно воспринят экспертным сообществом, пишет Обозреватель

Уже 18 сентября был предложен альтернативный законопроект №1208-2, якобы в ответ на имеющиеся в ранней вариации недостатки. А 2 октября парламент его принял в первом чтении. Мы решили не только разобраться с тем, что же будет делать Бюро финансовых расследований (далее БФР), но и понять, в чем же главные проблемы предлагаемого сегодня законопроекта и почему он требует серьезных доработок. В этом нам помогут мнения авторитетных экспертов, в том числе Андрея Гмырина, Григола Катамадзе и Андрея Фомичева.

Что такое БФР и каковы задачи Бюро?

Бюро финансовых расследований станет новым органом исполнительной власти, который будет заниматься борьбой с уголовными преступлениями, имеющими прямое или косвенное отношение к финансовой сфере (они же финансовые или экономические преступления). Под борьбой подразумевается предупреждение, пресечение, выявление, расследование и наказание виновных (доведение дел до суда). Схожие цели имеет Налоговая милиция, полномочия которой временно продлены до создания БФР.

В пояснительной записке к законопроекту №1208-2 говорится, что наличие отдельного органа, который нацелен на противодействие финансовым преступлениям, но при этом не дублирует функции других служб, является одним из требований МВФ.

В соответствии с текущими версиями законопроектов, Бюро будет подконтрольно министру финансов. БФР получит так называемый центральный офис и еще 7 региональных (территориальных) управлений. Численность штата законопроектом не прописана, количество сотрудников и оплату их труда будет определять Кабинет министров. Главу БФР, то есть генерального инспектора, назначает и увольняет Кабмин, а представляет кандидатов на должность министр финансов.

По словам главы профильного комитета Верховной рады, занимающегося вопросами финансов, налоговой и таможенной политики Даниила Гетманцева, Бюро будет расследовать все экономические преступления в Украине. Пока ими занимаются Налоговая милиция, Служба безопасности и Министерство внутренних дел (так называемый ОБЭП). Предполагается, что Налоговая милиция полностью прекратит свое существование с началом работы БФР, а дублирующие функции Бюро подразделения СБУ и МВД будут упразднены.

Считается, что Бюро позволит сократить налоговое давление на украинский бизнес, но в то же время сможет противодействовать широкому спектру экономических преступлений, а не только нарушениям действующего налогового законодательства. Предполагается, что БФР будет бороться с такими видами преступлений, как:

• нарушения правил рыночной конкуренции;
• злоупотребления монопольным положением;
• киберпреступность;
• мошенничество;
• фальсификация бухгалтерии;
• нарушения потребительских стандартов и норм.

Заниматься Бюро, будет всеми составляющими борьбы (от предотвращения и пресечения до раскрытия и полноценного расследования) как с финансовыми преступлениями, так и со связанными с ними другими уголовными преступлениями. Первоочередными задачами БФР является обеспечение экономической безопасности государства, в том числе противодействие теневой экономике, утечке капитала из страны и другим явлениям, которые отрицательно сказываются на национальных интересах и мешают экономическому благополучию Украины.

Представители Бюро (детективы) будут заниматься оперативно-розыскной деятельностью, а защита сотрудников станет обязанностью органов полиции. Представители БФР со специальными полномочиями могут осуществлять и различные полицейские меры, в том числе проводить слежку, участвовать в обысках, использовать огнестрельное оружие.

У Бюро будет доступ к разной информации, в том числе реестрам данных различных государственных и местных органов власти, включая Налоговую службу, НБУ, НКЦБФР, Фонд государственного имущества. Также БФР сможет взаимодействовать с другими службами и структурами для обмена информацией и сотрудничества. Получение иных сведений, к примеру, от банков, будет осуществляться в соответствии с нормами действующего законодательства.

Независимость Бюро обусловлена запретом для любых физических и юридических лиц вмешиваться в работу органа. Письменные и устные указания или поручения по конкретным делопроизводствам представителям БФР не могут давать даже представители Кабмина и министр финансов.

Экспертные оценки законопроекта

По мнению многих экспертов, предложенный законопроект №1208-2 требует серьезных доработок, если Украина действительно хочет получить эффективный орган по борьбе с экономическими преступлениями, отмечает Андрей Анатольевич Гмырин, доцент кафедры уголовного права и криминологии Университета государственной фискальной службы Украины. Законопроект в сравнении с ранней версией (№1208) предусматривает лишь точечные изменения, в том числе крайне сомнительное усиление контроля над Бюро со стороны министра финансов и Кабмина, и сокращение численности состава наблюдательной общественной рады при БФР. В остальном, ключевые недостатки не исчезли.

По мнению Григола Катамадзе, президента Ассоциации налогоплательщиков Украины, в законе следует указать ограничение по численности сотрудников в 4000 человек. Также эксперт считает, что перечень расследуемых преступлений следует четко прописать, так как в зону ответственности Бюро входит большее количество статей Уголовного кодекса в сравнении с Налоговой милицией. Если этого не сделать, то высоки риски, что вместо расследования крупных преступлений сотрудники будут вынуждены заниматься мелкими вопросами, которые пусть тоже важны, но не столь приоритетны.

Еще один момент, который по словам Катамадзе, нужно сразу прописать в законе — это величина заработной платы. Она должна быть высокой, чтобы обеспечить эффективность и неподкупность, а также исключить дополнительные факторы влияния. С этим согласен и Андрей Гмырин, ведь если зарплата сотрудников Бюро будет назначаться в ручном режиме Кабмином, то возникают реальные сомнения относительно максимальной независимости органа.

В текущей версии законопроекта о БФР не решается ключевая цель – создание единого органа по борьбе с экономическими преступлениями без дублирования функций. Так считает и Григол Катамадзе, и партнер компании Kreston GCG, Артем Ковбель. По словам последнего, в законопроекте четко не прописано, что другие ведомства теперь не имеют право заниматься данными вопросами. Следовательно, и СБУ, и МВД могут дублировать функции Бюро, де-факто вмешиваться в его работу, мешать сотрудникам и т.д.

Имеются вопросы у экспертов и к порядку назначения руководителя. Законопроект предполагает возможность проведения консультативного конкурса, но обязательной такая процедура не является. Это, по мнению Андрея Фомичева, руководителя юридической практики международной аудиторской компании MGI PSP Audit, может сделать процесс отбора и назначения непрозрачной. Также эксперт считает, что Бюро должно подвергаться ежегодному независимому аудиту, который позволит оценивать эффективность работы как органа в целом, так и всех его сотрудников в частности.

Еще одним проблемным моментом является отсутствие обязательной аналитической и мониторинговой функции в полномочиях БФР, что беспокоит и Фомичева, и Гмырина. В законопроекте необходимо их прописать, а также подробно расписать процедуру создания информационной базы Бюро, допустим, на основании объединения сведений фискальных и правоохранительных органов. В этом случае представители БФР смогут отслеживать потоки движения денежных средств, оперативно реагировать на нарушения и предупреждать экономические преступления.

По словам Гмырина, к ключевым недочетам законопроекта №1208-2 тоже относится неопределенность по назначению руководителя Бюро, численности сотрудников и величине их заработной платы. Также эксперт считает, что новый орган должен быть максимально нейтральным и независимым, что позволит начать расследования по крупным экономическим преступлениям, в которых замешаны чиновники ТОП-уровня. А чтобы добиться этой самой независимости, следует хорошо подумать над вопросом подконтрольности БФР. В идеале вместо правительства Бюро должен контролировать парламент, считает Андрей Гмырин. Также в своем блоге эксперт подробно рассказывает о своем видении единого фискального ведомства в Украине.

Замечания экспертного сообщества свидетельствуют о том, что принятый за основу документ нужно дорабатывать. Парламентарии, вроде бы, понимают это и привлекают экспертов к рабочим встречам профильного Комитета Верховной рады. Законопроект без серьезной доработки и внесения важных правок при принятии может привести к тому, что в Украине появится еще один правоохранительный орган с сомнительной эффективностью и дополнительными рисками для инвестиционной привлекательности страны и нормальной работы бизнеса.