Конституционный суд может оценивать предложения по изменению Основного Закона лишь исходя из двух критериев:
— могут ли предложенные изменения упразднить или ограничить права и свободы человека и гражданина Украины;
— направлены ли инициативы на ликвидацию независимости Украины или на нарушение ее территориальной целостности.
Конечно же, при желании и наличии большой юридической эрудиции можно найти определенные аргументы в пользу того, что прекращение полномочий местных советов в случае нарушения ими Конституции может ограничивать права и свободы жителей соответствующей территориальной общины (громады). Но ведь это может произойти только при прямом нарушении местным советом Основного Закона, и устанавливать данное нарушение будет именно Конституционный суд.
Можно при очень большом желании усмотреть угрозы для независимости или территориальной целостности Украины в «особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Но речь-то идет как раз о возможности возвращения этих территорий в состав Украины и восстановлении территориальной целостности страны.
Что касается упреков в отступлении от принципа унитарности государственного устройства страны, то это не является предметом экспертизы Конституционного суда в процессе внесения изменений в Основной Закон. К тому же одно исключение из принципа унитарности государственного устройства Украины у нас было и раньше (автономия Крыма). Таким образом, на любой аргумент критиков данного законопроекта есть не менее весомый контраргумент. По некоторым данным, отдельные члены Конституционного суда выскажут свое особое мнение по законопроекту о децентрализации. Но на уже принятое решение судебной инстанции это никоим образом не повлияет. Скорее «особое мнение» отдельных членов может быть использовано в дискуссиях вокруг законопроекта о децентрализации, которые начались в парламенте, масс-медиа и социальных сетях.
Главные политические интриги вокруг конституционных инициатив о децентрализации теперь будут происходить в Верховной Раде в связи с прохождением данного законопроекта через процедуру парламентских голосований. При этом судьба предложенного президентом конституционного законопроекта будет зависеть от политической конъюнктуры в парламенте и от ситуации с выполнением минских договоренностей.
Оценивая перспективы конституционных предложений о децентрализации, мы должны ответить на два ключевых вопроса:
— будут ли они вообще приняты?
— как быстро они могут быть приняты?
Все мы помним, какая острая дискуссия возникла в Верховной Раде вокруг законопроекта о децентрализации даже на этапе принятия решения о его направлении на экспертизу в Конституционный суд. За соответствующее решение 16 июля проголосовали 288 депутатов. А это означает, что могут быть различные варианты с принятием окончательного решения о конституционных изменениях по децентрализации.
Напомню читателю, что после положительного заключения Конституционного суда по данному законопроекту должно состояться два голосования в парламенте. При этом в его текст после экспертизы Конституционного суда не должны вноситься дополнения или редакционные правки. В первом чтении достаточно, чтобы конституционные изменения поддержали не менее 226 депутатов. Совершенно очевидно, что такое большинство наберется без проблем. А вот второе и окончательное голосование по конституционному законопроекту должно состояться на следующей парламентской сессии, и для утверждения изменений в Конституцию требуется не менее 300 голосов народных депутатов. Вспомним еще раз цифру 288, зафиксированную в украинском парламенте 16 июля при голосовании за этот документ. Она означает, что на сегодня требуемого конституционного большинства по законопроекту нет. В то же время есть возможности найти недостающие голоса (как минимум 12) для положительно решения. Но это потребует индивидуальной работы с колеблющимися депутатами. Резервы для выхода на конституционное большинство есть. Для президента принятие данного законопроекта парламентом будет вопросом принципа.
Существенное влияние на результаты голосования по законопроекту о децентрализации будет оказывать ситуация в зоне конфликта и на минских переговорах.
К примеру, если сепаратисты все-таки начнут проводить местные выборы по своим правилам, а не по украинским законам (как предполагают минские договоренности), то это «похоронит» Минск-2 и поставит вопрос о том, стоит ли оставлять в проекте конституционных изменений пункт 18 «Переходных положений» (об «особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей»). Снятие этого проблемного пункта почти гарантирует результативное голосование конституционных изменений о децентрализации. Но местные выборы в «ДНР» запланированы на 18 октября, а в «ЛНР» – на 1 ноября. Тогда придется ждать самого факта этих выборов, чтобы это стало основанием для удаления пункта 18 из конституционного законопроекта. Тогда желательно провести второе голосование по конституционному законопроекту во второй половине октября.
Если же в зоне конфликта возникнет серьезное обострение военных действий, то это может сорвать принятие конституционных изменений. Либо уменьшится число сторонников этой инициативы, либо, в случае введения военного положения, будет запрещено вносить какие-либо конституционные изменения (таково требование Конституции Украины).
Обострение политической борьбы в Верховной Раде перед местными выборами также может осложнить прохождение через парламент законопроекта о децентрализации. Хотя тема конституционных изменений вряд ли будет одной из главных в позиционировании на местных выборах ведущих политических сил.
Достаточно велика вероятность того, что конституционный законопроект о децентрализации наберет меньше 300 голосов и, соответственно, не будет принят. Но не стоит делать из этого трагедию. Ведь даже по тексту данного законопроекта в полном объеме конституционные изменения по децентрализации должны вступить в силу только после местных выборов в октябре 2017 г. Через год этот законопроект может быть вновь подан на рассмотрение Верховной Рады. Более вероятный сценарий в этом случае – доработка нынешнего законопроекта с целью выработки компромиссных формулировок по проблемным вопросам. Но тогда доработанный законопроект придется вновь подавать в Конституционный суд и заново проходить процедуру двух голосований в парламенте. В этом случае конституционные изменения о децентрализации будут приняты не ранее будущего года. За это время можно будет наработать законодательную базу, подкрепляющую эти конституционные изменения, и продолжить процесс бюджетной децентрализации.
Пока же наиболее вероятный сценарий – голосование законопроекта о децентрализации в первом чтении в августе, а во втором чтении – в сентябре или в октябре. Когда именно, это уже вопрос тактики, которая будет определяться степенью подготовки депутатского корпуса к результативному голосованию, а также ситуацией в зоне конфликта и на минских договоренностях.
