Зміни до Конституції: остаточне закріплення зовнішньополітичних намірів чи чергова політтехнологія?
У березні 2018 року президент України Петро Порошенко розпочав озвучення нової тези: про необхідність внесення змін в основний закон країни. Здавалося б, що тут дивного? Практично кожна влада так чи інакше змінювала Конституцію під себе, народ вже звик до подібної поведінки. Однак на цей раз ситуація трохи інша: вперше в головному документі держави офіційно хочуть закріпити основи зовнішньополітичного руху країни і, як висловився президент, “стратегічну ціль розвитку України” – вступ до НАТО та Європейського Союзу.
На думку Порошенко, подібне рішення дозволить остаточно закріпити курс держави на європейську та євроатлантичну інтеграцію, а також стане “імперативом” для всіх наступних урядів на багато років вперед, утримуючи їх від спокуси змінити вектор руху країни. Навіщо потрібно це рішення, чи потрібно це в принципі і чи є у нього якісь світові аналоги? Спробуємо відповісти на ці питання, починаючи з останнього.
Які ще країни закріплювали в конституції бажання вступити до ЄС та НАТО?
Судячи зі всього, Україна стане першою в історії державою, яка офіційно закріпить у преамбулі основного закону країни намір приєднатися до НАТО та ЄС. Поки що подібні дії, але виключно в контексті вступу в Європейського Союз, мають намір зробити тільки в сусідній Молдові. Там група з 36 депутатів парламенту виступила з пропозицією офіційного закріплення в конституції країни наміру стати членом Євросоюзу. Дана ініціатива вже була затверджена Конституційним судом республіки. Нагадаємо, що влітку 2018 року в країні повинні пройти парламентські вибори, так що таке рішення багато в чому спрямоване саме на внутрішнього виборця.
Головний аргумент у молдавських парламентарів наступний: сили всередині країни неоднорідні і не монолітні, завжди існує ризик різкої зміни зовнішньополітичного курсу (крім того, президент Молдови Ігор Додон є, швидше, євроскептиком, і однозначно більше орієнтований на поглиблення співпраці з Російською Федерацією). З метою недопущення переорієнтації держави з європейського вектора розвитку на якийсь інший пропонується закріпити в конституції намір вступити в ЄС. При цьому про членство в Північноатлантичному альянсі речі не йде, адже Молдова – нейтральне держава.
Цікавий у цьому контексті приклад Латвії, яка стала членом НАТО в 2003 році. До програми «Партнерство заради миру» (нагадаємо, завдяки цій програмі в складі Альянсу увійшли 13 країн) держава приєдналася одною із перших на пострадянському просторі – в 1994 році. Рік потому парламент республіки прийняв документ під назвою «Основні напрями зовнішньополітичного курсу Латвії до 2005 року». Відповідно до цього закону, отримання членства в Європейському Союзі та НАТО стало пріоритетним для латвійської зовнішньополітичної діяльності. При цьому в конституцію Латвії ніякі зміни не вносились. Після вступу держави в НАТО документ «Про основні напрямки зовнішньої політики Латвії до 2005 року» був закритий.
Подібні дії робилися і такими державами, як Іспанія, Словакия, Грузія та Угорщина. Всі ці країни в різні періоди своєї історії затвердили ті чи інші документи та / або закони, які оголосили вступ до Північноатлантичного альянсу як головну мету зовнішньої політики. Однак ще ніхто не змінював заради цієї ідеї конституцію.
Україна – НАТО і ЄС: перспективи і перешкоди
Ініціатива голови української держави щодо внесення змін в преамбулу основного закону країни не є особливо надзвичайною. Риторика президента України всі останні роки носила і носить яскраво виражений проєвропейський та проєвроатлантичний окрас.
Однак подібні тези, що стосуються членства в НАТО та Євросоюзі, не є не те що достатніми – навіть хоч скільки-небудь необхідними вимогами для вступу до Північноатлантичного альянсу та Європейського Союзу.
Головне умова для членства держав у двох цих об’єднаннях – згода всіх країн-членів на розширення. Якщо такий консенсус є, починається підготовка до вступу, обговорюються конкретні механізми, пишеться програма дій. Це називається ПДЧ – план дій по членству. Він є основним документом, відповідно до якого відбувається вступ країни в Північноатлантичний альянс чи ЄС. Держава-претендент на входження до складу НАТО або Євросоюзу може проводити референдуми, змінювати власне законодавство або навіть конституцію, але принципово це ні на що не впливає.
Саме тому сьогодні не має особливого сенсу розмовляти про перспективи членства України: поки що їх просто немає.
Згадаємо 2008 рік. Тоді під час саміту НАТО в Бухаресті Україна, яка чотири роки здійснювала зусилля по отриманню ПДЧ, так і залишилася ні з чим. Багато в чому це трапилось завдяки діям російської сторони, яка була радикально проти розширення НАТО за рахунок України. 10 років тому Захід, вирішивши не йти на загострення відносин з РФ, пішов їй назустріч. Сьогодні ситуація для України ще більш похмура. Є як мінімум три причини, чому ні НАТО, ні ЄС поки що не розглядають Україну в якості потенційного члена:
1. Відсутність бажання «геополітичного вибуху», яким неминуче стане прийняття України до складу будь-якого з цих об’єднань; неготовність на настільки різке загострення відносин з Російською Федерацією;
2 .Дефіцит конкретних вигод, які отримають НАТО та / або ЄС після вступу України;
3. Невідповідність України стандартам НАТО та ЄС.
Крім того, на даний момент абсолютно відсутній консенсус між членами двох цих організацій щодо вступу України, а це є принципово важливим фактором “проти” української держави в складі НАТО та ЄС.
Саме в силу цих пунктів ніякої конкретності щодо членства української держави в Північноатлантичному альянсі та Європейському Союзі поки що не очікується, а представники обох об’єднань прагнуть максимально уникнути великих обіцянок і запевнень.
Однак президент країни повний оптимізму. У 2017 році він заявив, що в Україні обов’язково будуть проведені референдуми про вступ до НАТО та ЄС. Само собою, ніякого реального впливу на ситуацію ці плебісцити не матимуть, вони є політичною технологією та способом легітимації зовнішньополітичного курсу. При цьому по питанню вступу в Північноатлантичний альянс необхідної більшості голосів поки що немає: за даними соціологічної групи “Рейтинг”, на сьогоднішній момент за приєднання до НАТО виступають лише 43% громадян. Однак ця цифра росте з кожним роком. Для порівняння, рік тому лише 37% населення підтримували вступ до Альянсу, в 2013 році результат був і тим менше: за інформацією Центру Разумкова та фонду «Демократичні ініціативи», п’ять років тому лише 15% українців підтримували ідею євроатлантичної інтеграції.
Дещо інша ситуація щодо питання вступу до ЄС. За даними КМІС, в даний момент 56% жителів країни підтримують європейську інтеграцію. В порівнянні з 2017 року ситуація особливо сильно не змінилася. А ось п’ять років тому лише 42% українців хотіли приєднатися до Євросоюзу.
Про що це говорить? Із року в рік цифри соцопитувань демонструють стабільний ріст популярності ідей європейської та євроатлантичної інтеграції. При цьому близько третини громадян країни є рішучими противниками ЄС та НАТО, підтримуючи нейтральний статус. Великим є також відсоток тих, хто не визначився, людей, які взагалі не розуміють, в якій спрямованості потрібно рухатися державі (найбільше таких на сході України). Виходячи з цих даних, можна стверджувати, що українці все ще розділяються з приводу питань вступу / не вступу до Північноатлантичного альянсу та Європейського Союзу.
Навіщо Порошенко хоче змінити Конституцію?
Президент України і його команда напевно розуміють і усвідомлюють всю ситуацію, реальні перспективи (тобто їх практично повну відсутність), а також не менш реальні перешкоди для членства України в НАТО та ЄС. Навіщо ж продовжується педалювання даної тези, аж до внесення змін в основний закон країни? Тому що у Порошенко просто немає іншого виходу.
Європейська та євроатлантична інтеграція стали головним козирем програми українського лідера за весь час правління. Згадаємо хоча б лібералізацію візового режиму: прогресом по цьому питанню і, нарешті, початком роботи безвізу рік тому президент пишається до сих пір і згадує це практично в кожному своєму виступі.
Враховуючи той факт, що політика Порошенко у внутрішньому плані не знаходить схвалення більшості населення, у нього залишається одна вихід: зосередити увагу виборців на зовнішньополітичних успіхах.
При цьому неможливо побудувати виборчу кампанію на якихось абстрактних обіцянках руху куди-небудь. Потрібні конкретні, реальні підтвердження. Ідеальним було б отримання плану дій щодо членства, але в найближчому майбутньому на це розраховувати не приходиться. Отже, потрібно підмінити ПДЧ чим-небудь схожим, і закріплення в Конституції бажання вступити в НАТО і ЄС, за думкою Порошенка та його команди, є чудовою заміною реальних перспектив членства.
Відкритим залишається питання про доцільність та адекватність таких дій. По-перше, Конституція, в теорії, пишеться “навіки”, як конституція США. Як можна зафіксувати в ній намір вступити в будь-який військово-політичний блок та / або союз, враховуючи тимчасовість усіх подібних об’єднань? По-друге, припустимо, Україна досягла своєї цілі і стала членом НАТО та ЄС. Що робити в такому випадку? Знову змінювати основний закон держави? Відповідей на ці питання немає і не може. Крім усього, в цьому випадку свою роль грає і бажання українського народу жити добре “як в ЄС” і бути в безпеці “як у НАТО”.
Через те, що ні того, ні іншого Україна як держава сьогодні не може забезпечити, влада намагається набрати очок, замінивши комплексну та послідовну внутрішню політику зовнішньополітичним популізмом.
По суті, зміна Конституції – не більше ніж чергова політична технологія.
Скоріше за все, рішення про внесення змін в основний закон країни парламент урочисто прийме незадовго до виборів. Десь тоді Порошенко оголосить про підготовку референдумів щодо вступу в НАТО та ЄС. Все це буде представлено як чергова зовнішньополітична перемога, призначена подати потужний сигнал європейським та американським партнерам про остаточний вибір Україною свого майбутнього. Голова Конституційного суду Шевчук вже підтримав президентську ініціативу. При цьому в парламенті та профільних комітетах, безсумнівно, знайдуться критики зміни основного закону країни, а також ті, хто почне його заперечувати, в результаті чого процес затягнеться на невизначений строк. Втім, головне тут – гучність і ефектність подібного рішення, спрямоване на потенційних виборців, а ніяк не його ефективність.
Чи треба насправді переписувати основний закон держави у зв’язку із намірами вступити до НАТО і ЄС
Один з головних постулатів президента та його команди у зв’язку з змінами Конституції – нібито сильний та надійний сигнал, який побачать західні партнери від української держави щодо остаточного визначення нею свого зовнішньополітичного курсу. Так, в певному сенсі це аргумент, але слабкий і непереконливий.
У чому полягає основна проблема відсутності конкретики у питанні вступу України в НАТО та ЄС, крім трьох перерахованих вище пунктів? У тому, що українська держава – непослідовний та ненадійний партнер.
За всі роки свого існування країна так і не створила чітку, однозначну, стабільну зовнішньополітичну доктрину, як це вже давно зробили більшість її екс-сусідів по соціалістичному табору.
Від президента до президента, від кризи до кризи, від однієї влади до іншої – Україна постійно кидається між полюсами, то збільшуючи рівень співпраці із Заходом, то дрейфуючи в бік Росії.
Основний закон держави також неодноразово змінювався залежно від внутрішньополітичної кон’юнктури, так що західні партнери напевно знають, наскільки гнучким він може бути і як легко його переписати (для порівняння, конституція США за весь час існування не змінювалася ні разу, в неї тільки внесли 27 поправок). Виходячи з цього, закріплення в Конституції прагнення стати членом НАТО та ЄС є чистої води передвиборчим популізмом і не більше того. Це усвідомлюють і всередині Альянсу, і всередині Євросоюзу.
Альона Гетьманчук, директор центру «Нова Європа», відразу після отримання Україною статусу «країна-аспіранта» (некоректність перекладу; насправді на офіційному сайті Альянсу просто зафіксували бажання Українські держави стають його членом) написала в своєму блозі, що для успішного проведення Комісії Україна-НАТО (можливо, публічна заява про наміри змінити Конституцію потрібна в цьому числі і для цього), яка повинна відбутися в першій половині липня в Брюсселі, представники Альянсу називають три умови:
1. Необхідність прийняти закон “Про основи національної безпеки”, при цьому зберігаючи ті положення, які вимагає НАТО. За станом на сьогодні цей закон вже прийнятий;
2. Важливість розробки концепції про реформування СБУ (першочергова вимога). Ця робота вже йде, але конкретних результатів ще немає;
3. Устремління як можна скоріше врегулювати взаємини з Угорщиною в контексті мовного питання в Закарпатті (є певні зрушення, але до остаточного вирішення проблеми поки далеко).
Як ми бачимо, на даний момент повністю виконана лише 1 з 3 умов.
Є ще один аргумент, який часто приводять в якості обґрунтування, чому Україна не може стати членом НАТО. Це невирішені територіальні питання у зв’язку із Кримом і Донбасом. Нібито для держави з подібними проблемами вхід в Альянс закритий. В приклад, окрім України, часто приводять Грузію з її Абхазією та Південною Осетією.
Насправді, це не більше, ніж пропагандистський міф, адже якщо ми відкриємо текст Північноатлантичного договору, то ми ніде не побачимо і натяку на те, що країна не може стати членом Альянсу, маючи невирішений територіальну суперечку.
А от в загальному тексті ПДЧ дійсно говориться, що від держав-претендентів на вступ до НАТО “очікується врегулювання міждержавних суперечок або зовнішніх територіальних конфліктів, включаючи ірредентистні притягання або внутрішні юрисдикційні розбіжності, мирними засобами відповідно до принципів ОБСЄ та підтримання відносин добросусідства”. Очікується, але ніяк не потрібно обов’язково. Це тільки побажання, а зовсім не пряме зобов’язання.
Крім того, ПДЧ розробляється кожного разу для конкретної країни, багато питань, у тому числі й територіального характеру, обговорюються індивідуально. Туреччина має територіальний конфлікт із Грецією стосовно Північного Кіпру, Данія та Канада ніяк не поділять острів Ганса, Естонія та Латвія на момент приєднання до Альянсу не мали чіткої демаркаційної лінії з Росією, а Польща досі не змирилася з передачею Віленського краю Литві. При цьому усі вищезгадані держави сьогодні є членами НАТО, що робить вступ туди виключно політичним питанням.
Резюмуючи: у Північноатлантичний альянс приймають тоді, коли йому це вигідно.
Для того, щоб пройти врешті-решт той шлях, який успішно подолали практично всі колишні сусіди України по СРСР і соціалістичному блоку, починаючи з країн Балтії та закінчуючи Польщею та Угорщиною, країні потрібні послідовність, реформи, чітка політична воля і готовність працювати на результат. Тільки так Україна продемонструє НАТО та ЄС, що вона – надійний, послідовний і цілеспрямований партнер, на якого можна покластися, а не “флюгер”, який рухається від одного геополітичного полюсу до іншого в залежності від внутрішньої кон’юнктури.
Європейським і євроатлантичним структурам не потрібні зміни до Конституції, гучні заяви, ефектні жести та патетичні висловлювання. Їм потрібні конкретні реформи, конкретні успіхи та конкретні стандарти. Нічого з цього Україна поки що продемонструвати не в змозі.
Микита Трачук, політолог
